VEZANI TEKST - Džaferović se obratio Ustavnom sudu BiH zbog uredbe o kontroli javnih nabavki u KS

Šefik Džaferović, predsjedavajući Predsjedništva Bosne i Hercegovine, uputio je Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine zahtjev za ocjenu ustavnosti Uredbe o kontroli javnih nabavki u svim institucijama čiji je osnivač Kanton Sarajevo.

Džaferović smatra da ovaj akt, koji je usvojila Vlada Kantona Sarajevo, nije u skladu s Ustavom, te je zatražio od Ustavnog suda da ga stavi van snage.

Uredba krši i odredbe člana IV/4. Ustava Bosne i Hercegovine, s obzirom na to da je svojim postupanjem Vlada Kantona Sarajevo ušla u okvir nadležnosti Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine.

- Nedopustivo je da niži nivoi vlasti nastoje preuzimati ovlasti države, bilo da se radi o entitetu Republika Srpska, Kantonu Sarajevo ili bilo kojoj drugoj nižoj administrativnoj jedinici - istaknuto je u Džaferovićevom saopćenju.

Nakon obznanjivanja da će Džaferović tražiti da se preispita ova Uredba, zvaničnici u Kantonu Sarajevo, na čelu sa Elmedinom Konakovićem, skupštinskim zastupnikom i predsjednikom Naroda i pravde, ošto su kritizirali Džaferovića i Stranku demokratske akcije (SDA).

U čemu je zapravo problem sa Uredbom?

VEZANI TEKST - Biščević-Tokić: Konaković neće sakriti namještanje tendera i korupciju galamom i jeftinim spinovima

Kako se da zaključiti iz same Uredbe, a što je navedeno i u Džaferovićevom zahtjevu za ocjenu ustavnosti, potpuno neovlašteno, neusaglašeno i nešto šire od Zakona o javnim nabavkama, Vlada Kantona Sarajevo je donijela Uredba o kontroli javnih nabavki u svim institucijama čiji je osnivač Kanton Sarajevo. Ovom Uredbom uređuju se pravila i procedure u postupku javnih nabavki koje provode institucije čiji je osnivač Kanton Sarajevo, a naročito sljedeća pitanja: planiranje javnih nabavki i istraživanje tržišta, kriterijumi za imenovanje komisije za nabavke, izbor postupaka javnih nabavki, procedura izrade tenderske dokumentacije i objedinjavanje javnih nabavki.

Spornom Uredbom se uvode i potpuno novi pravni instituti, koji nisu predviđeni Zakonom o javnim nabavkama, kao što je naprimjer institut liste eksperata (član 4.), definira se sadržaj plana nabavki (član 9.), istraživanje tržišta (član 11.), objedinjena nabavka (član 28.), izmjena ugovora o javnoj nabavci (član 41.), institut kontrole javnih nabavki (član 45.), institut kontrolora javnih nabavki (član 46.) i uvodi nova sankcija – razrješenje odgovornog lica (član 55.).

S obzirom na to da je oblast javnih nabavki regulisana zakonom na državnom nivou, poštujući načela ustavnosti i zakonitosti pravnih akata, te supremaciju akata državnih organa vlasti spram entitetskih i kantonalnih, obaveza je svih nižih organa vlasti u Bosni i Hercegovini da se pridržavaju ovog Zakona. Vlada Kantona Sarajevo je regulišući oblast javnih nabavki u svim institucijama čiji je osnivač Kanton Sarajevo bez ovlaštenja koje bi trebala da crpi iz državnog Zakona i suprotno odredbama tog Zakona ignorisala ovu svoju obavezu, što ovu Uredbu čini neustavnom te imajući u vidu i načelo vladavine zakona.

VEZANI TEKST - Šteta o ugovoru za rekonstrukciju pruge: Nije tajna, ali jedan dio nije za javnost, to je kao pašteta...

Predstavnici vlasti u Kantonu Sarajevo na današnjoj konferenciji za medije će objasniti ovakvo zadiranje u nadležnosti države ili bi barem trebali. 

Sporna Uredba je, između ostalog, donesena bez valjanog pravnog osnova, što se vidi i iz preambule Uredbe, u kojoj ne postoji nikakvo pozivanja na Zakon o javnim nabavkama, kao direktni pravni osnov, a nije ga moglo ni biti jer podzakonske akte neophodne za implementaciju ovog Zakona donijele su institucije Bosne i Hercegovine, u skladu sa ovlaštenjima iz Zakona, te se ona u cijelosti može smatrati neodrživom. 

Donoseći spornu Uredbu Vlada Kantona Sarajevo se pozvala na član 26. Zakona o Vladi Kantona Sarajevo, putema kojeg "Vlada Kantona u ostvarivanju svojih nadležnosti utvrđenih ustavom donosi uredbe, odluke, rješenja i zaključke, kao akte vlade", i član 28. stav 1. kojim je između ostalog propisano da se "uredbom bliže uređuju odnosi za provođenje zakona". Logično i normativno prihvatljivo bi bilo da se Vlada pozvala i na zakon čije "provođenje" bliže uređuje. U konkretnom slučaju diretni pravni osnov Vlada bi mogla crpiti samo iz Zakona o javnim nabavkama, što nisu učinili, a nisu ni mogli jer takva mogućnost, usvajanja provedbenog akta na nižim nivoima vlasti, uključujući i kantone, nije predviđena Zakonom o javnim nabavkama kojega je usvojila Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine.

Javne nabavke isključiva nadležnost države

VEZANI TEKST - "Trojka" žurila, Ustavni sud FBiH im oborio Zakon, sad im se opet žuri: "Uvest ćete KS u pravni haos"

Javne nabavke su pitanje u isključivoj nadležnosti države Bosne i Hercegovine i njenih organa što se može vidjeti iz Zakona o javnim nabavkama, ali i odluke Ustavnog suda BiH (U-6/07) u kojoj je razmatrao usaglašenost Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine sa Ustavom BiH. Ustavni sud je zaključio da je Zakonom o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine uspostavljen sistem javnih nabavki u Bosni i Hercegovini, te da je na taj način uspostavljena kontrolna funkcija Parlamentarne skupštine u oblasti javnih nabavki, u skladu sa članom IV/4. Ustava BiH. Donoseći spornu Uredbu suprotno odredbama Zakona kojeg je donijela Parlamentarna skupština, vlasti Kantona Sarajevo su prekršile Ustav BiH. 

Analizom cijelog Zakona o javnim nabavkama, može se zaključiti da se isključivo institucijama Bosne i Hercegovine (Vijeću ministara, Ministarstvu finansija i trezora Bosne i Hercegovine, Agenciji za javne nabavke Bosne i Hercegovine) daju ovlašćenja za donošenje podzakonskih akata, a nikako nižim nivoima vlasti. Postupajući u skladu sa odredbama Zakona o javnim nabavkama, ovlaštene institucije su donijele više od 20 podzakonskih akata neophodnih za primjenu zakona. Zašto još ovaj jedan, bez ovlaštenja, suprotno i šire od Zakona o javnmim nabavkama BiH?

Sporna Uredba ima za cilj partikularno uređenje sistema javnih nabavki samo za Kanton Sarajevo i po svom sadržaju ne razrađuje, već upravo suprotno, mijenja i dopunjuje Zakon o javnim nabavakama. Mnogo je argumenata koji govore u prilog ovoj tezi...

Sve sporne odredbe

VEZANI TEKST - Ustavni sud FBiH imao dosta posla u KS: Vlast u KS usvajala neustavne odluke i zakone

Odredbe člana 1. sporne Uredbe iz kojih je jasno prepoznatljiv osnovni cilj Uredbe usmjeren na partikularno uređenje sistema javnih nabavki samo za Kanton Sarajevo. Ovakvo normiranje je u suprotnosti i zapravo ne predstavlja razradu, već izmjenu i dopunu člana 1. Zakona o javnim nabavkama. Odredbe člana 1. Zakona o javnim nabavkama odnose se na pravila i procedure u postupku javnih nabavki koje provode sve institucije, odnosno svi ugovorni organi na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine, bez obzira ko je njihov osnivač, i ovom, ali i ostalim zakonskim odredbama nije propisana mogućnost ovakvog parcijalnog uređivanja postupaka javnih nabavki.

Odredbom člana 4. sporne Uredbe uvodi se novi pravni institut liste eksperata, koji nije predviđen Zakonom o javnim nabavkama. Zakon o javnim nabavkama poznaje i predviđa samo institut ovlaštenih predavača iz oblasti javnih nabavki i institut službenika za javne nabavke, član 92. stav (3) tačka i) i j), kao dvije vrste eksperata u oblasti javnih nabavki, koje, u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama i odgovarajućim podzakonskim aktima, certificira i akreditira isključivo Agencija za javne nabavke Bosne i Hercegovine, a ne Vlada Kantona Sarajevo kako je to propisano spornom Uredbom.

Nadalje, ova materija je razrađena Pravilnikom o obuci ovlaštenih predavača, koji je donijelo Vijeće ministаrа Bosne i Hercegovine nа 14. sjednici održаnoj 08. jula 2015. godine i koji je objavljen Službenom glasniku BiH broj 62/15 i Pravilnikom o obuci službenika za javne nabavke, koji je donijelo Vijeće ministаrа Bosne i Hercegovine na 122. sjednici održanoj 24. novembra 2017. godine i koji je objavljen Službenom glasniku BiH broj 8/18.

Odredbe člana 9. sporne Uredbe kojim se uvodi novi pravni institut sadržaj plana nabavki, koji nije predviđen Zakonom o javnim nabavkama. Zakon o javnim nabavkama, član 17. stav (1) poznaje i predviđa samo institut plana nabavki određujući samo da ugovorni organ može započeti postupak javne nabavke ako je nabavka predviđena u planu nabavki ili kada ugovorni organ donese posebnu odluku o pokretanju postupka javne nabavke. Takođe, niti jedan podzakonski akt, čije je donošenje previđeno Zakonom o javnim nabavkama, ne razrađuje dalje i bliže institut plana nabavki iz člana 17. stav (1) Zakona o javnim nabavkama, a u tome niti razrađuje njegov sadržaj.

Rješenje koje su vlasti Kantona Sarajevo propisale članom 9. sporne Uredbe su predviđena u Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama koji se još uvijek nalazi u parlamentarnoj proceduri i do danas nije usvojen. Naime, odredbe člana 13. Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama predviđaju institut sadržaja plana nabavki. Dakle, iz izloženog proističe da je sporna Uredba regulisala pro futura javne nabavke, iako Vlada Kantona nije ovlaštena da u ovoj oblasti nastupa na takav način nego je obavezna da se pridržava odluka institucija Bosne i Hercegovine, kakvom se može smatrati Zakon o javnim nabavkama i na osnovu njega doneseni podzakonski akti.

Odredba člana 10. sporne Uredbe kojom se mijenja član 17. stav (2) Zakona o javnim nabavkama. Kompariraju li se ove dvije norme može se vidjeti da odredba člana 17. stav (2) Zakona o javnim nabavkama govori o objavi plana nabavki čija je vrijednost veća od vrijednosti utvrđenih u članu 14. stav (1) ovog zakona, dok odredba člana 10. sporne Uredbe mijenja odredbu člana 17. stav (2) Zakona o javnim nabavkama i govori o objavi plana nabavki u cijelosti i bez obzira na procijenjenu vrijednost nabavke i to samo za institucije, odnosno ugovorne organe čiji je osnivač Kanton Sarajevo.

Odredbe člana 11. sporne Uredbe kojim se uvodi novi pravni institut istraživanje tržišta, koji nije predviđen Zakonom o javnim nabavkama. Kao i za neke ranije sporne odredbe i u ovom slučaju su vlasti Kantona Sarajevo anticipirale budući razvoj sistema javnih nabavki na način da su normirale rješenja koja ne postoje u Zakonu o javnim nabavkama ali su predviđena u Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama koji se još uvijek nalazi u parlamentarnoj proceduri i do danas nije usvojen. Naime, odredbe člana 10. Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama predviđaju institut prethodna provjera tržišta. Dakle, iz izloženog proističe da je sporna Uredba regulisala pro futura javne nabavke, iako Vlada Kantona nije ovlaštena da u ovoj oblasti nastupa na takav način nego je obavezna da se pridržava odluka institucija Bosne i Hercegovine, kakvom se može smatrati Zakon o javnim nabavkama i na osnovu njega doneseni podzakonski akti.

Odredbe člana 15. stav (1) i (2) sporne Uredbe kojima se mijenja i dopunjuje odredba član 4. stav (1) Pravilnika o uspostavljanju i radu Komisije za nabavke koji je donijelo Vijeće ministаrа Bosne i Hercegovine na na 114. sjednici održanoj 08.12.2014. godine i koji je objavljen Službenom glasniku BIH broj 103/14. Komparirajući ove odredbe može se vidjeti da odredba člana 4. stav (1) Pravilnika o uspostavljanju i radu Komisije za nabavke određuje da većina članova komisije poznaje propise o javnim nabavkama, dok odredbe člana 15. stav (1) i (2) sporne Uredbe određuju da ugovorni organ u komisiju imenuje najmanje jedno lice koje poznaje propise iz oblasti javnih nabavki, odnosno da ugovorni organ vodi računa da u komisiju bude imenovan najmanje jedan ekspert sa Liste eksperata iz člana 4. ove uredbe, a za postupak javne nabavke čija procijenjena vrijednost prelazi iznose iz člana 14. st. (2) i (3) Zakona, se obavezno imenuje sa Liste eksperata najmanje jednog eksperta iz člana 4. stav (6) tačka a) ove uredbe i najmanje jednog eksperta iz člana 4. stav (6) tačka b) ove uredbe.

Odredbe člana 23. sporne Uredbe kojima se mijenja član 16. Zakona o javnim nabavkama. Uvidom u član 16. Zakona o javnim nabavkama vidi se da je njima predviđena podjela predmeta nabavke na lotove kao mogućnost, dok odredbe člana 23. sporne Uredbe predviđaju podjelu predmeta nabavke na lotove kao pravilo i to samo u Kantonu Sarajevo, gdje ukoliko se predmet nabavke nije podijelio na lotove uvodi obaveza obrazlaganja takvog postupanja u odluci o pokretanju postupka (stav 2). Takođe, odredbe člana 23. sporne Uredbe, na određeni način, anticipiraju budući razvoj sistema javnih nabavki i sadrže rješenja koja su predviđena u Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama koji se još uvijek nalazi u parlamentarnoj proceduri i do danas nije usvojen. Naime, odredbe člana 12. Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama predviđaju odredbe slične odredbama člana 23. stav (2) sporne Uredbe. Dakle, iz izloženog proističe da je sporna Uredba regulisala pro futura javne nabavke, iako Vlada Kantona nije ovlaštena da u ovoj oblasti nastupa na takav način nego je obavezna da se pridržava odluka institucija Bosne i Hercegovine, kakvom se može smatrati Zakon o javnim nabavkama i na osnovu njega doneseni podzakonski akti.

Odredbe člana 28. sporne Uredbe kojim se uvodi novi pravni institut nabavka u ime drugog ugovornog organa, koji nije predviđen Zakonom o javnim nabavkama i Pravilnikom o provođenju postupka zajedničke nabavke i osnivanje centralnog nabavnog organa. Iako je članom 4. stav (2) Zakona o javnim nabavkama određeno da će Vijeće ministara Bosne i Hercegovine donijeti Pravilnik o provođenju postupka zajedničke nabavke i osnivanje centralnog nabavnog organa, što je Vijeće ministara i učinilo na svojoj 11. sjednici održanoj 17. juna 2015. godine, a objavljen je u Službenom glasniku BIH, broj 55/15, spornom Uredbom se u dijelu 6.

VEZANI TEKST - UNDP i Vlada KS na nabavku medicinske opreme potrošili više od osam miliona KM

Objedinjene nabavke reguliše ova materija. Posebno je odstupanje od Zakona, član 28. (Nabavka u ime drugog ugovornog organa) ove Uredbe prema kojem Vlada ili resorno ministarstvo može donijeti odluku o provođenju postupka (objedinjene) nabavke standardiziranih predmeta nabavke za ugovorne organe koji pripadaju resornom ministarstvu (škole, zdravstvene ustanove, ustanove kulture, i sl.). Prema istom članu Uredbe postupak javne nabavke iz stava (1) ovog člana provodi resorno ministarstvo u skladu sa raspoloživim sredstvima, a sva plaćanja po osnovu zaključenog ugovora padaju na teret resornog ministarstva. Ovakva mogućnost, objedninjene, nabavke nije propisana niti Zakonom o javnim nabavkama niti na osnovu njega donesenog Pravilnika o provođenju postupka zajedničke nabavke i osnivanje centralnog nabavnog organa.

Odredbe člana 41. sporne Uredbe kojim se uvodi novi pravni institut izmjena ugovora o javnoj nabavci, koji nije predviđen Zakonom o javnim nabavkama. Vlasti Kantona Sarajevo su otišle i dalje tako što su u stavu (3) člana 41. sporne Uredbe propisali i institut aneksa ugovora, koji je nepoznat u Zakonu o javnim nabavkama. Naime, opće je pravilo u javnim nabavkama da se ugovor o javnoj nabavci ne može produžiti, obnoviti ili izmijeniti.  Zakon o javnim nabavkama, u članu 72. stav (5), samo određuje da prilikom dodjele ugovora o nabavci, cijena navedena u najpovoljnijoj ponudi kao i uslovi utvrđeni u tenderskoj dokumentaciji ne mogu se mijenjati. Izuzetno, ako se u tenderskoj dokumentaciji predviđa odredba o promjenjivosti cijena s objektivno utvrđenim pravilima o promjenjivosti cijene, takva odredba unosi se u ugovor o javnoj nabavci.

Odredbe člana 45. i 46. sporne Uredbe kojim se uvode novi pravni instituti kontrola javnih nabavki i kontrolor javnih nabavki, koji nisu predviđeni Zakonom o javnim nabavkama. Tako, institut kontrola javnih nabavki (član 45. sporne Uredbe), te kontrolor javnih nabavki (član 46. sporne Uredbe), gdje se kontrola, odnosno poslovi kontrole javnih nabavki povjeravaju određenom organu kantonalnog nivoa vlasti (Ured za borbu protiv korupcije i upravljanje kvalitetom Kantona Sarajevo) što nije u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama, prema kojem praćenje primjene tog zakona i podzakonskih akata data u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine (Agencija za javne nabavke Bosne i Hercegovine i Ured za razmatranje žalbi Bosne i Hercegovine). U tom smislu, član 91. Zakona o javnim nabavkama određuje da su Agencija za javne nabavke Bosne i Hercegovine i Ured za razmatranje žalbi Bosne i Hercegovine institucije nadležne za praćenje primjene ovog zakona i podzakonskih akata.

Odredba člana 55. sporne Uredbe kojom se uvodi specifična sankcija za odgovorno lice institucija, odnosno ugovornih organa čiji je osnivač Kanton Sarajevo, koja nije predviđena Zakonom o javnim nabavkama. Naime, član 55. sporne Uredbe određuje da neprimjenjivanje i/ili nepoštovanje odredbi ove uredbe predstavlja osnov za razrješenje odgovornog lica, koju pokreće organ nadležan za njegovo razrješenje. Navedena sankcija propisana spornom Uredbom predstavlja svojevrsnu diskriminaciju odgovornih lica institucija, odnosno ugovornih organa čiji je osnivač Kanton Sarajevo u odnosu na odgovorna lica institucija, odnosno ugovornih organa čiji je osnivač neki drugi nivo vlasti u Bosni i Hercegovini. Navedena sankcija propisana spornom Uredbom nije predviđena u članu 116. Zakona o javnim nabavkama koji sadržava prekršajne odredbe.)

Pri donošenju sporne Uredbe, Vlada KS je pokušala ozakoniti svoje postupanje pribavljanjem mišljenja Agencije za javne nabavke o Uredbi i njenoj usklađensti sa odredbama Zakona o javnim nabavkama i pratećim podzakonskim aktima. Zahtjev za mišljenje je u  Agenciju za javne nabavke stigao 15. 07. 2019, a odgovor je izrađen već 18. 07. 2019. godine i nema nikakav naziv tog akta (Predmet: Uredba o kontroli javnih nabavki broj: 02-02-1-2038-2/19 od 18. jula 2019. godine). Vlasti Kantona Sarajevo nisu odgovoreile je li to bilo moguće uraditi i tumačenje koje su dobili je li u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama? Na sonovu koje odredbe Zakona im je bivši direktor agencije dao mišljenje i kakva je pravna snaga tog mišljenja?

Vlada KS izmijenila državni zakon

Odmah na početku ovog akta, navodi se da Agencija nije nadležna da tumači druge propise osim Zakona o javnim nabavkama i pratećih podzakonskih akata. Popdnosioci zahtjeva skreću pažnju na Izmjene Poslovnika Zastupničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (Službeni glasnik BiH, 81/15), član 3. kojim je brisan odjeljak O. Autentično tumačenje Zakona i drugog općeg akta.

Iz navedenog proizilazi da zakonodavac (Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine) nije ostavila mogućnost bilo kojem organu da tumači važeće zakone.  Ipak, s obzirom da se ova Uredba, kako se to kaže u aktu koji je potpisao tadašnji direktor Agencije za javne nabavke, dotiče legislative o javnim nabavkama on je na određeni način tumačio i ocjenio ovu Uredbu, jer ta nadležnost nije data u odredbama člana 92. stav (3) Zakona o javnim nabavkama.

Prema njegovom mišljenju ova Uredba u dijelu kojim reguliše pitanje komisije za nabavke, pripreme tenderske dokumentacije, centralizovanih nabavki i sl, nije u suprotnosti sa Zakonom o javnim nabavkama. Štaviše, ovim aktom se konstatuje da Uredba anticipira budući razvoj sistema javnih nabavki i sadrži rješenja koja su predviđena u Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama koji je tada bio u proceduri pripreme za Vijeće ministara BiH. Međutim, ni do danas taj izmjenjenji i dopunjeni zakon nije usvojen, pa i poznavanje na neusvojeni zakon ne može proizvoditi pravne posljedice. Centralizacija i profesionalizacija javnih nabavki koja je propisana Uredbom je trend u zemljama EU, kaže se u aktu direktora Agencije za javne nabavke.

Dakle, ovaj akt kojim je Vlada Kantona Sarajevo namjeravala legalizirati svoje postupanje, pored toga što je izdat od nenadležnog organa po sadržaju govori da je Uredba o javnim nabavkama regulisala pro futura javne nabavke, iako Vlada Kantona Sarajevo nije ovlaštena da u ovoj oblasti nastupa na takav način nego je obavezna da se pridržava odluka institucija Bosne i Hercegovine, kakvom se može smatrati Zakon o javnim nabavkama i na osnovu njega doneseni podzakonski akti.

Osporenom Uredbom se odredbe Zakona o javnim nabavkama ne razrađuju, već se dopunjuju i mijenjaju. Dakle, Vlada Kantona Sarajevo je putem osporene Uredbe faktički dopunila, a time i izmijenila državni zakon.